上海健康医学院医疗产品管理专业主任 蒋海洪
  
   构建医疗器械上市许可持有人制度并非是一时的洞见和创意，而是有着长远的构建背景和设计过程。

    2013年8月30日，第十二届全国人大常委会第四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，国务院据此可在上海自贸区建设中暂时调整行政审批规定。2017年3月30日，国务院发布了《关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》。该通知提出要“完善药品上市许可持有人制度；允许自贸试验区内医疗器械注册申请人委托上海市医疗器械生产企业生产产品”。原国家食品药品监管总局于2017年5月11日发布了关于征求《关于鼓励药品医疗器械创新实施药品医疗器械全生命周期管理的相关政策》（征求意见稿）意见的公告（2017年第54号），明确提出“要总结药品上市许可持有人试点经验，结合《药品管理法》的修订，将上市许可持有人制度在全国药品和医疗器械许可（注册）人中普遍实行”。该项意见的主要内容就是要构建医疗器械领域的上市许可持有人制度。

    《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（以下简称《意见》）明确提出，要“推动上市许可持有人制度全面实施”并“允许医疗器械研发机构和科研人员申请医疗器械上市许可”，这是从国家顶层设计的高度推动上市许可持有人制度在医疗器械领域实施的明确信号。在《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》（以下简称《试点方案》）酝酿制定过程中，原上海市食品药品监管局先后多次向原国家食品药品监管总局进行汇报。在原国家食品药品监管总局于2017年11月8日批复《试点方案》一个月后，原上海市食品药品监管局发布了《试点方案》，这意味着医疗器械上市许可持有人制度在地方被正式推出。2018年1月5日，原国家食品药品监管总局又发布公告明确了《试点方案》中有关内容与现行规章和规范性文件规定不一致的，按照《试点方案》执行，为依法推进新制度试点工作打下基础。

    2018年8月14日，国家药品监管局批复了天津市市场监管委和原广东省食品药品监管局的申请，同意在中国（天津）自由贸易试验区和广东省部分地区开展医疗器械注册人制度试点工作。除广东自贸区内医疗器械注册申请人外，广州、深圳、珠海三市医疗器械注册申请人也可以委托广东省医疗器械生产企业生产产品。继上海先试先行之后，医疗器械注册人制度试点范围不断扩大，为医疗器械产业创新发展营造了更加便利的法规环境。

    2月22日，中国政府网发布《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》，方案提出北京将开展医疗器械注册人制度试点，允许北京市医疗器械注册人委托京津冀地区医疗器械生产企业生产医疗器械，助推“注册+生产”跨区域产业链发展。

    实施医疗器械上市许可持有人制度的影响

    构建医疗器械上市许可持有人制度有利于医疗器械研发和创新、优化行业资源配置、提升政府监管绩效、厘清各主体法律责任。它不仅标志着我国医疗器械注册审评制度的一次重大转型，而且还是深化医疗器械监管体制改革的入口。

    首先，《试点方案》对医疗器械注册生产捆绑模式的突破，实际上是对我国现行《医疗器械监督管理条例》（以下简称《条例》）所确定的“先注册许可、后生产许可”模式内涵的回归和夯实，遵循了现行法规的规定。《试点方案》就医疗器械委托生产管理设计了新的监管方式，在内容上尽管与原国家食品药品监管总局出台的相关部门规章有所冲突，但也取得了原国家食品药品监管总局的同意。《试点方案》发布后，原国家食品药品监管总局在2018年第1号公告中明确了《试点方案》中有关内容与现行规章和规范性文件规定不一致的，按照《试点方案》执行。可以说，医疗器械上市许可持有人制度的构建，从国家最高权力机关到最高行政机关，从国务院部委再到地方业务主管部门都遵循了依法行政的要求，是一次创新性与合法性有机结合的共进互动。

    其次，医疗器械上市许可持有人制度的构建和实施，有利于医疗器械行业资源的合理配置和行业产品技术研发水平的提升。在该制度下，研发机构和科研人员可以取得医疗器械上市许可，打破了医疗器械注册申请人限缩于医疗器械生产企业的局限。由于医疗器械上市许可持有人获证后可以直接委托给相关受托方生产，上市许可持有人可以甩掉生产的包袱而专注于研发，加大对产品技术的研发投入。另外，由于对医疗器械生产受托方的限制放开了，不再要求受托方也必须具备医疗器械注册证，从而有利于优质的社会资源进入医疗器械行业，促进整个医疗器械产业的壮大。

    再次，该制度有利于对接国际医疗器械制造通行规则，促进高端医疗器械的本土化。国际上对医疗器械产品生产者的认定主要是看以谁的名义将产品推向市场，而不管产品上市前实际由谁生产。以谁的名义上市销售，谁就要承担最终的法律责任。如前所述，医疗器械注册人是实际的产品上市许可持有人，要承担产品全生命周期的相关责任，这就实现了与国际通行规则的对接。另外，医疗器械上市许可持有人制度打破了受托生产医疗器械主体的限制，有利于降低掌握高端医疗器械的跨国公司对于委托生产中知识产权保护的顾虑，再加上《接受医疗器械境外临床试验数据技术指导原则》的发布，将进一步促进国际高端医疗器械在国内市场的注册和生产。

    完善医疗器械上市许可持有人制度的建议

    作为一项新制度，医疗器械上市许可持有人制度要顺利实施，还需要解决好以下几个问题：

    其一，解决好医疗器械注册申请人所申报产品的审评问题。注册申请人要成为注册人，必要前提是所申报的产品成功获批取得《医疗器械注册证》。现行法规之所以一直强调医疗器械生产企业是主要的注册申请人，其原因在于生产企业一般具备比较完善的质量管理体系和生产条件，他们的质量管理能力和质量安全责任能力都比较强。现在一般的企业甚至是自然人都可以提起注册申请，那么相应的审评程序和标准怎么定，对他们怎样进行注册审评，这是亟待解决的重大问题。妥善解决这个问题是医疗器械上市许可持有人制度实施成功的前提和关键。所以，在制度实施过程中，还需要进一步细化对医疗器械注册申请人的评审方法、程序以及标准等内容，但不能完全以此前评审医疗器械生产企业的要求去考察这些新的注册申请人，否则又会回到过去的老路上去。

    其二，解决好医疗器械上市许可持有人制度实施后跨区域的协同监管问题。上市许可持有人制度实行后，持有人和实际的受托生产企业或许位于不同的行政区域，这将对行政区域管理部门的协同监管提出挑战。在多点委托情形下产生的多个受托方，对监管部门事中事后的监管能力提出了考验。未来，上市许可持有人制度将在全国铺开，跨省协同监管的问题也将浮出水面，但是区域协调监管的相关制度还没有制定出台，需要引起重视。

    其三，解决好受托方生产的产品质量与注册人获批的产品质量一致的问题。持有人获批《医疗器械注册证》后，如果采取委托生产的方式，受托方受托生产的产品质量要满足审评时确立的安全有效水平。这一方面有赖于委托方对受托方的沟通协调，另一方面也有赖于管理部门对受托方的监督管理。

    （来源：中国医药报）